最高法院判例:依据政府会议纪要提供的无偿划拨土地,政府征用占用时仍然应当进行经济补偿

2019-07-08 09:40:52 226

裁判要旨:

紫云县政府与贵州紫云顺兴置业有限公司签订合作开发协议,约定以部分土地无偿划拨、部分土地挂牌出让的方式共同进行土地一级开发建设。在协议履行过程中,因紫云县政府各部门占用规划内共用开发土239.9未腾退交付,导致紫云县政府与紫云顺兴公司本可用于共同开发的经营性用地数量减少,影响了双方的总收益,紫云县政府主张其占用的土地为无偿划拨地,均无偿划转给政府相关部门使用,没有产生收益,不应支付收益补偿,对此,最高人民法院不予支持,认为紫云县政府应根据约定对其单方原因造成的合作开发收益损失承担补偿责任。

 

参考案例回顾:最高人民法院(2016)最高法民终440

2010114日,紫云县政府为甲方,与贵州顺兴投资股份有限公司(以下简称顺兴股份公司)为乙方签订《紫云苗族布依族自治县新城区土地一级开发项目(一期)协议书》(以下简称《协议书》)项目开发范围按紫云自治县新城区控制性详细规划要求,对新城区区规划中71.1公顷的土地进行市政道路建设及土地整理甲、乙双方按28比例对开发的土地出让净收益中县财政留存部分分成。

201162日,紫云县政府为甲方与紫云顺兴公司为乙方签订《紫云苗族布依族自治县新城区土地一级开发项目(一期)补充协议(一)》(以下简称《补充协议》)乙方全额投资修建紫云新城区主干道1.55千米,甲方原支付的征地、勘测设计等前期费用,乙方应在项目实施中及时足额返还甲方甲方负责道路占用土地的征用及地面附着物的拆迁安置,所需资金由乙方投资。

20111015日,紫云县政府为甲方与紫云顺兴公司为乙方签订《紫云自治县新城区主干道工程建设合同书》。

2012921日上午,时任紫云自治县人民政府常务副县长兼新城区开发建设指挥部(以下简称指挥部)指挥长主持召开新城指挥部与紫云顺兴公司相关负责人会议,会议主要研究紫云顺兴公司关于紫云县新城区内各部门占地超出指标需要进行补偿的请示等相关工作。会后,该指挥部形成了紫新城议201227号会议纪要(以下简称会议纪要)。其中,关于部门占地超出指标的处理意见。经与会双方初步商议,建议采取以下两种方法处理:1.71公顷双方共同开发的土地范围内,因政府占用239.9亩,与会双方建议政府划集中地块220亩补偿给紫云顺兴公司,作为双方开发用地。2.采取现金补偿方式结算。即从以后新城区挂牌土地出让价款中土地开发成本价(经测算,平均每亩成本价336789元)支付给紫云顺兴公司,计算方法为220×336789=7409万元,双方按有关约定结算。

2014121日顺兴股份公司出具的《合同权利义务转让说明》,确认已经将本案《协议书》中顺兴股份公司的全部权利义务转让给紫云顺兴公司,即由紫云顺兴公司取代《协议书》乙方的地位。

 

焦点分析:

一、紫云县政府是否应对321.06亩行政划拨占地予以补偿

根据紫云县政府与紫云顺兴公司在2010114日所签《协议书》约定,双方合作对新城区规划中71.1公顷的土地进行市政道路建设及土地整理;项目内的道路建设用地、其他城市基础设施及配套设施用地,土地使用权以行政划拨方式取得,其他经营性用地均采取招拍挂方式出让;投资收益为土地出让收入扣除开发成本后的净收入,双方按28比例分成。

在协议履行过程中,因紫云县政府各部门占用规划内共用开发土地239.9亩,导致紫云县政府与紫云顺兴公司本可用于共同开发的经营性用地数量减少,影响了双方的总收益,紫云县政府应根据约定对其单方原因造成的合作开发收益损失承担补偿责任。

上文所述,2012921日形成会议纪要。紫云县政府主张会议纪要主体为临时办事机构、双方在纪要中尚未达成一致意见,最高人民法院本院不予支持。按照会议纪要约定,由于事后紫云县政府并未另划220亩地块作为补偿,纪要中约定的第一种补偿方式即政府另行划地补偿方式现已不具有实施的可能,故只能采取现金补偿方式。会议纪要中对于现金补偿的计算方法及补偿金额均有明确约定,双方应遵照执行。

 

二、紫云顺兴公司是否有权主张依约全额分配收益

紫云县政府和紫云顺兴公司在《协议书》中约定按28比例对土地开发净收益分成,这是以紫云顺兴公司完全履行协议约定的出资义务,足额投资完成土地开发为前提的。但本案中,紫云顺兴公司在仅投入了部分资金、并未完成全部开发任务的情况下,即与紫云县政府协议解除了合同。故紫云顺兴公司仅能按其实际投资占项目总投资的比例主张收益。最高人民法院认为原审法院综合双方对投资比率的主张,结合其他案情,酌定紫云顺兴公司投资比率为80%,并按此计算紫云顺兴公司依约应获得的收益,并无不当。

但另需强调的是,紫云县政府对以行政划拨方式占用合作开发用地所做的现金补偿,是对合作双方总收益的补偿,而非对紫云顺兴公司的单方补偿。会议纪要在明确了现金补偿的金额后,特别约定“双方按有关约定结算”,进一步证明了此点。最高人民法院予以支持。

 

三、紫云县政府是否应承担违约责任

根据原审查明的事实,紫云顺兴公司并未按协议约定在2010114日协议签订后一个月内将陆仟万元项目前期资金存入指定银行账户;紫云县政府亦未全部完成征地拆迁工作,双方对合同目的无法实现均难辞其咎。紫云顺兴公司与紫云县政府协商解除合同时,并未要求紫云县政府承担违约责任。合同解除后,双方对合同如何清算进行了协商并达成了部分一致意见,在此过程中,双方也均未提及违约责任问题。据此,最高院认为,双方已经以实际行为放弃了追究对方违约责任的权利。在此情形下,紫云顺兴公司在其后提起诉讼时另行诉请紫云县政府承担违约责任,最高院不予支持。

 

案件思考:

辽宁朋信律师事务所根据长期从事国有资产、土地无偿划转的业务经验认为:政府无偿划拨用地应严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等文件政策的相关规定进行。对于共同开发,会议纪要抄送相对单位,相对单位收到并认可该纪要的情况下,该纪要则具有法律约束效力,可以成为请求权基础,政府关于会议纪要主体为临时办事机构、双方在纪要中尚未达成一致意见等主张将不被支持。同时,该县政府征用、占用无偿划拨土地后如何利用该土地、是否产生收益、供地方式是否系无偿划拨土地,均不能成为其免除补偿责任的依据,政府将会承担责任。


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