国资智库:以集团混改深化国资国企改革

2020-07-16 08:31:33 25

今年的政府工作报告提出,实施国企三年改革行动。完善国资监管体制,深化混合所有制改革。这切中了国资国企改革的着力点。国企三年改革行动寓意着改革的紧迫性,以阶段性改革攻坚加快国企改革的步伐。

“完善国资监管体制,深化混合所有制改革”应该是国企三年改革行动的重中之重。

国资国企改革要做好两件事:

国有企业要改成什么样子?

国资监管体制要成为什么样子?

 

历经40年国企改革,主要是沿着两大主线来不断推进的。一是将执行指令性计划的国营企业改革为我国市场经济中的市场竞争主体,具体表现为由《公司法》规制的单体独立法人企业。它们由工厂制企业按《公司法》注册登记改制而来。二是国有企业集团的形成。它已经是国有企业的主要组织形式,具体表现为法人企业联合体,国有公司制法人企业已均为法人企业联合体的成员。深化混合所有制改革,应该注重以下两个方面。


一是混改层级的选择。

国有企业集团二级及以下层级企业实施混改已有相当的比例,它们的混改已经不存在什么问题,有关各方同意,混改即可实施。中央企业集团层面股权多元化已经在逐步推进,而且已经成为推进改革的重要取向,而集团层面的混改却动作有限。但地方国有企业集团层面混改却有所进展,而且效果比较好,如万华集团、郑州煤机集团因良好的发展态势,已经成为备受关注的改革典范,它们均已在集团层面实施了混改。目前的国有企业形式上是法人企业联合体,但经过多年的集团化管控,国有企业已经成为集团化大企业,二级以及层级法人企业只是集团子企业,集团战略的执行者。所以,今天,我们再谈国有企业改革,其改革的对象应该是国有企业集团这个整体,而不应该只是集团旗下的各层级法人企业。因此,集团层面混改就是很难避开的选项。


二是混改企业机制的转换。

混改不是目的,转换企业经营机制,提升企业经营效率才是混改的目的所在。混改后的国有企业不再是以前的国有企业,它必须要有新的制度安排,来解决此前企业的一些弊端,实现体制机制的转换。这种体制机制的转换不能局限在集团单个的子企业,应该是作为集团化大企业的整个国有企业集团的体制机制转换,而对集团体制机制起决定性作用的则是集团层面的体制机制。通过集团层面混改则有利于促使其体制机制的转换。它可探索不同于国有独资公司的治理方式,实行更加高效灵活的国资监管制度;同时,对集团高管持股应作为需要考虑的选项。

 

与国有企业改革相伴随的则是国资监管体制的变革。而国资委变革又应该是其中的重点。完善国资监管体制必须要明确国资委的职责定位,它应该包含三个方面:履行出资人职责、国有资产监管管理、国有企业党的建设。在这三个职责中,履行出资人职责应该是其他两个方面的基础,所以国资委要牢牢把握履行好出资人职责这个定位。在集团层面实施混改的情况下,集团子企业应该是混合所有制母公司的出资企业,不应再是国有企业,国资委就不应再对集团公司及子企业履行出资人职责,而只是应该对集团层面混改后的国有股权履行出资人职责,同其他投资者一起做好混合所有制母公司的治理,搞好母公司董事会建设,知晓和备案混合所有制企业集团的重大事项,加强和改进国有企业集团党的建设。集团层面混改后,应建立国有资本持股机构来持有和运作国有股权,它应该就是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的国有资本投资运营公司。国有资本投资运营公司根据国有资本布局结构调整的要求,提出在集团母公司或子企业国有股权增加或减少的方案,报经国资委批准后,在资本市场或产权交易市场公开买入或卖出国有股权,以此来实现国有股权在各混合所有制企业的配置,进而实现国有资本布局结构的调整。

(作者系国务院国资委研究中心研究员)


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